מבקר המדינה: ישראל נכנסה למלחמה עם מחסור חמור בנשק שסיכן לוחמים

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן פרסם ב-12 במאי 2026 דוח ביקורת חריף המציג תמונה קשה: שנים של הזנחה ואי-הפקת לקחים גרמו למחסור חמור באמצעי לחימה בצה"ל, ואובדן יכולות ייצור מקומיות סיכן חיי לוחמים בשדה הקרב במלחמת חרבות ברזל. הדוח מתייחס לשש השנים האחרונות, שבהן כיהנו כראשי ממשלה נפתלי בנט, יאיר לפיד ובנימין נתניהו, ושרי ביטחון בנט, בני גנץ, יואב גלנט וישראל כץ. בנוסף, הדוח עוסק בשני כשלים מרכזיים שנחשפו במהלך המלחמה: פערי מיגון חמורים בבתי חולים הסמוכים לגבולות, ומחדל ניהול מנות הדם ב-7 באוקטובר 2023. חלקים נרחבים מן הדוח נותרו חסויים בהחלטת ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה, "לשם שמירה על ביטחון המדינה".

לפי הדוח, בשני העשורים האחרונים "נפגעו ואבדו יכולות ייצור ונוונו קווי ייצור מסוימים" של אמצעי לחימה מתוצרת ישראלית. זה קרה בגלל העדפת רכש זול של חומרי גלם מחו"ל, ובגלל היעדר הזמנות מספקות מקווי הייצור המקומיים. כתוצאה מכך, כשפרצה המלחמה, ישראל מצאה את עצמה תלויה יותר ויותר בספקים זרים, חלקם הטילו עליה אמברגו על רכיבים ביטחוניים. "במהלך המלחמה הדבר הגביר את התלות באספקה ממדינות זרות, פגע בחופש הפעולה המדיני-אסטרטגי ופגע בזמינות אספקת האמל"ח לצה"ל", קבע אנגלמן.

מהדוח עולה כי ישראל איבדה כבר בשנת 2012 את יכולת הייצור של חומר גלם מסוים, מסיבות של כדאיות כלכלית. בהערכת משרד הביטחון מ-2024 נקבע כי הקמת יכולת ייצור כזו מחדש כרוכה בהשקעה של כמה מאות מיליוני שקלים. מלאי אמצעי הלחימה של צה"ל ערב ה-7 באוקטובר 2023 היה נמוך אפילו מיעדי ההצטיידות שנקבעו לסוף 2024, ואותם יעדים עצמם התבררו במהלך הלחימה כבלתי מספקים. בנוסף, מלחמת רוסיה-אוקראינה שפרצה ב-2022 הובילה לגידול עולמי בביקוש לנשק, ומחירי חומרי גלם קריטיים זינקו בין 12% ל-365% בתוך שנה, כאשר חלקם היו במחסור ממושך. "מלחמת חרבות ברזל הובילה גם לעלייה במחיר פריטים, לרבות במחירי ההובלה", הוסיף המבקר.

הביקורת חודרת גם לכשלי קבלת ההחלטות בדרג הממשלתי הגבוה ביותר. בדיונים שקיימו שרי הביטחון מאז מאי 2021 ועד פרוץ המלחמה לא הועלו בפניהם מיפויים של יכולות הייצור הנדרשות, ולא נקבעה מדיניות כוללת בנושא. גם הקבינט המדיני-ביטחוני שפעל בממשלות מאז יוני 2021 לא דן בנושא. הממשלה ה-36 לא דנה בסוגיית עצמאות הייצור בין יוני 2021 לדצמבר 2022, והממשלה שנכנסה בתחילת 2023 לא עסקה בה כלל - עד לאחר פרוץ המלחמה. "ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט וראש הממשלה המכהן בנימין נתניהו לא הנחו את המועצה לביטחון לאומי להעלות את הנושא לדיון", קבע אנגלמן. גם המל"ל עצמו, שעמדו בראשו מאיר בן שבת, צחי הנגבי ואייל חולתא, לא יזם דיונים בנושא.

כשלים ספציפיים שנחשפים בדוח: מנכ"ל משרד הביטחון לשעבר אמיר אשל אישר מיפויים של יכולות הייצור במאי 2021 ובספטמבר 2022, אך צה"ל לא שותף בהם. שר הביטחון בני גנץ החליט באוקטובר 2021 להכפיל קווי ייצור ולהקצות לכך מיליארדי שקלים עד 2030, אך ההחלטה לא תוקצבה בתוכנית העבודה הרב-שנתית של מערכת הביטחון ולמעשה נותרה על הנייר. שר הביטחון יואב גלנט הנחה באפריל 2023 לגבש תוכנית להאצת ייצור, ובדצמבר 2023 הוסיף הנחיה נוספת, אך נכון למועד סיום הביקורת במאי 2025 לא התגבשה תוכנית מלאה ומתוקצבת. "חוסר העיסוק פגע בעצמאות של ישראל לייצר אמל"ח בזמן המלחמה. יש חשש כי הדבר פגע ביכולת הלחימה של צה"ל", קבע המבקר.

הדוח מתייחס גם לתעשיות הביטחוניות, רפאל והתעשייה האווירית, ומציין לחיוב שסיפקו למערכת הביטחון תמיכה נרחבת "על חשבונן" במהלך הלחימה. יחד עם זאת, אנגלמן קובע כי קיים מתח מובנה בפעילותן - הן נדרשות להשיא רווחים כלכליים עבור המדינה אך גם לפעול לביטחונה. הוא ממליץ להסדיר את פעילותן בעתות חירום, לרבות באמצעות צווים, הסכמים או מנגנוני פיצוי.

פרק נוסף בדוח עוסק בהזנחת הרבשצ"ים, מגיני יישובי העוטף, ערב מתקפת 7 באוקטובר. הדוח קובע כי למרות שהרבשצ"ים היו קו ההגנה הראשון ב-7 באוקטובר, וחלקם שילמו בחייהם, המדינה עדיין לא הסדירה מי בדיוק אחראי עליהם. ב-7 באוקטובר נהרגו שבעה רבשצ"ים ושני ממלאי מקום, יחד עם 35 חברי כיתות כוננות; יותר מ-100 נפצעו; אחרים נחטפו לעזה, בהם שניים שנהרגו בשבי. חלקם לחמו לבדם שעות ארוכות עד שכוחות צה"ל הגיעו.

הכשל אינו חדש: מבקר המדינה מציין שהבעיות בהפעלת הרבשצ"ים עלו כבר בביקורות קודמות משנת 2005 ומשנת 2018. "גם לאחר 20 שנה", נכתב בדוח, "משרד הביטחון וצה"ל טרם תיקנו את הליקויים הנובעים ממתכונת ההעסקה של הרבש"צים". הבעיה המרכזית היא מבנית: הרבש"ץ כפוף בו זמנית לכמה גורמים - צה"ל דרך הפיקודים המרחביים ממנה אותו ומנחה אותו מקצועית, זרוע היבשה אחראית להכשרתו ולציודו, משרד הביטחון מממן את שכרו, הרשות המקומית והקב"ט מנחים אותו בשטח, והיישוב עצמו הוא המעסיק בפועל. הדוח קובע כי במועצות האזוריות אשכול, שער הנגב, חוף אשקלון ושדות נגב, מכשירי הקשר השמישים היחידים שעמדו לרשות הרבשצ"ים בבוקר הטבח היו מכשירים שרכשו קב"טי המועצות על חשבונן, ולא מכשירי קשר צבאיים שאמורים היו להיות מסופקים על ידי צה"ל. 11 רבשצ"ים אמרו לצוות הביקורת שסמכויותיהם בשטח אינן ברורות להם, והבקרה של משרד הביטחון על תשלומי שכר בוצעה בהיקף של שמונה יישובים בלבד מתוך כ-415 בשנה. מאז 2017 הונחו על שולחן הכנסת 14 הצעות חוק בנושא - אף אחת לא קודמה. המבקר העיר בחריפות על "התנערות מאחריות" של כלל הגורמים המעורבים.

88% מהרבשצ"ים שהשיבו על שאלון המבקר ציינו כי מתכונת ההעסקה הנוכחית פוגעת ביכולתם למלא את תפקידם. רבש"ץ מיישוב קדמי סיפר בכאב: "אני נאלץ להשלים הכנסה כדי להגיע לשכר ראוי וזה משליך ישירות על היכולת להתמקד בתפקיד". בנובמבר 2023 אישר שר הביטחון דאז יואב גלנט חמש המלצות של ועדת אדרי, שהוקמה לבחינת אופן הפעלת הרבשצ"ים. נכון לינואר 2025, רק המלצה אחת מומשה במלואה: עדכון שכר מטווח של 5,201-12,510 שקל לחודש לטווח של 6,900-17,500 שקל - צעד שהמבקר מכיר בו כ"תיקון עוולה של שנים רבות", אך מדגיש שאינו מספיק. שלוש המלצות נוספות מומשו חלקית, וההמלצה המרכזית בדבר שינוי מתכונת ההעסקה לא מומשה כלל. באותו חודש החליט משרד הביטחון לקלוט את הרבשצ"ים כאזרחים עובדי צה"ל - מהלך שהיה מרכז את האחריות עליהם תחת גוף אחד - אך המהלך לא יצא לפועל בשל התנגדות משרד האוצר, שסירב להקצות תקני משרות. מנכ"ל משרד הביטחון כתב לאוצר בפירוש כי ההתנגדות "מונעת את יכולת מערכת הביטחון לחזק את הרבש"צים, ופוגעת ביכולתו של צה"ל ליישם את תפיסת ההגנה החדשה ליישובים". ביולי 2024 אושרה העלאת שכר של 26% עד 100% בהתאם לסיווג האיום ביישוב, אך המבקר קבע שגם זה אינו פתרון לבעיה המהותית - היעדר גוף אחד שאחראי לרבשצ"ים.

גיל מימון, יושב ראש ארגון הרבשצ"ים מבית ההסתדרות הלאומית, לא מסתיר את הכעס: "דוח מבקר המדינה מאשר בקול ברור את מה שאנחנו מתריעים עליו כבר שנים. הכתובת הייתה על הקיר, והאזהרות הופיעו פעם אחר פעם גם בדוחות קודמים אך לא טופלו כנדרש. מי שלא ילמד את לקחי השבעה באוקטובר - יישא באחריות לשבעה באוקטובר הבא".

הדוח חושף ממצא חמור הנוגע למשק הדם: בשעה 12:00 של 7 באוקטובר 2023, לאחר שמאות פצועים כבר פונו לבית החולים סורוקה בבאר שבע, היו בבנק הדם של בית החולים אפס מנות דם מסוג O. גם בבית החולים ברזילי באשקלון נרשמה תמונה דומה. "אם היו מגיעים עוד פצועים קשה - לא היה מענה לתת להם", קבע אנגלמן. בשעה 18:25 נותרו בסורוקה 28 מנות דם מסוג O בלבד. שני בתי החולים קלטו ביחד כ-64% מכלל הפצועים ביום הראשון של המלחמה.

הגורמים לכשל הם רב-שכבתיים. ערב הטבח היה מלאי הדם בסורוקה נמוך מן הנדרש על פי נוהל משרד הבריאות: חוסר של 20% באופן כללי ו-35% במנות מסוג O. מד"א החזיק לכל היותר 534 מנות מסוג O במקום 750 כנדרש. במהלך כל יום הטבח סיפק מד"א לסורוקה רק כמחצית מכמות מנות O שהוזמנה, והזמנת הדם הראשונה הגיעה לבתי החולים בדרום רק לאחר יותר משלוש שעות. העיכוב נבע בעיקר מהסתמכות על חברות משלוחים פרטיות במקום רכבי מד"א. אנגלמן הדגיש: "העובדה שזה לא קרה אינה תוצאה של היערכות מראש או של ניהול מיטבי של מלאי הדם".

המבקר מצא כי משרד הבריאות, הרשות העליונה לאשפוז ובריאות וחמ"ל הבריאות הלאומי "לא היו מודעים כלל לבעיות שעלו ב-7 באוקטובר בסורוקה ובברזילי". לא הייתה קיימת מערכת ממוחשבת לניהול תמונת מצב ארצית של מלאי הדם, הזמנות בוצעו ידנית וטלפונית, ו-21 מתוך 21 בתי החולים שנבדקו אינם מעבירים מנות דם לבתי חולים אחרים בעת חירום. כמו כן, בשנים 2020 עד 2024 לא ערך מד"א תרגול שינוע מנות דם לבתי חולים כהיערכות לחירום, ויותר ממחצית מבנקי הדם - 12 מתוך 21 שנבדקו - אינם מוגנים מפני רקטות וטילים, כאשר לחמישה מהם אין כלל תוכנית מעבר לאתר חלופי מוגן.

פרשה נפרדת עלתה בדוח בנוגע לבית החולים רמב"ם: מקרן דם רדיואקטיבי שהיה ממוקם באתר לא בטיחותי פונה ממנו רק ביולי 2025 - בעיצומה של מלחמה. אנגלמן כתב כי "פגיעה ישירה בו עלולה לשחרר קרינה או זיהום רדיואקטיביים שעלולים להסב נזק סביבתי רב ופגיעה באוכלוסייה", וכי במהלך מבצע "עם כלביא", עת שוגרו מאיראן טילים במשקל מאות קילוגרמים, המקרן עדיין היה במקומו. רמב"ם מסר כי האיחור בפינוי נבע מבעיות לוגיסטיות של רגולציה ממשלתית ומניעת חברה מומחית מחו"ל מלהגיע לישראל בשל המצב הביטחוני, וכי בית החולים היה הגורם שהעלה את הסיכון.

בנוגע לפערי המיגון בבתי החולים הסמוכים לגבול, תמונת המצב המצטיירת מן הדוח חמורה. בית חולים אחד קלט 241 פצועים ביממה הראשונה של המלחמה, תוך שהוא עצמו סופג מטחי רקטות כבדים, ואף נפגע מפגיעה ישירה בשבוע הראשון ללחימה. באוקטובר 2023 נסגרה בו מחלקה שפעלה במתחם לא ממוגן, ורק ביולי 2024 חודשה פעילותה באופן חלקי - כמעט שנה לאחר מכן - למרות מחסור אזורי במחלקות מסוג זה. בבית חולים אחר שנבדק נרשמה בחודשים אוקטובר עד דצמבר 2023, בהשוואה לתקופה המקבילה בשנת 2022, ירידה של 64% בשיעור התפוסה היומי הממוצע של מיטות אשפוז, ירידה של 86% במספר הניתוחים האלקטיביים הכרוכים באשפוז, וירידה של 72% במספר הניתוחים האלקטיביים שאינם כרוכים באשפוז. המשמעות המעשית היא כי אותו בית חולים הפנה את מרבית מטופליו לבתי חולים אחרים, זאת במחוז הסובל ממחסור כללי במיטות. המבקר הדגיש כי המתחמים המוגדרים "הכי מוגן שיש" אינם עומדים למעשה בתקן המיגון הרשמי, ורק אחרי שנחשפה מידת האיום האיראני במבצע "עם כלביא" - החמיר פיקוד העורף את הנחיותיו, ואתרים אחדים שהוגדרו בעבר כבטוחים פונו.

לפיד, שכיהן כראש ממשלה בתקופה הרלוונטית, סירב להיפגש עם נציגי משרד המבקר. אנגלמן ציין על כך: "הדבר אינו עולה בקנה אחד עם החובה לתת הסברים למבקר המדינה לפי הוראות חוק יסוד: מבקר המדינה".

צה"ל הגיב כי "יכולות הלחימה לא נפגעו ולא נגרם סיכון לחיי הלוחמים בשדה הקרב בשל מצאי תחמושת ואמל"ח". משרד הביטחון מסר כי "מפרוץ המלחמה פועל המשרד לסגור פערים של שנים ומקדם תוכנית רחבת היקף להשגת עצמאות חימושית כחול-לבן בהיקף של מיליארדי שקלים", וכי "המאמצים הביאו להאצה דרמטית של מאות אחוזים בקצב הייצור". משרד הביטחון הוסיף כי תוכנית "מגן ישראל" שאושרה על ידי ראש הממשלה ושר הביטחון כוללת השקעה של 350 מיליארד שקלים לעשור. משרד הבריאות מסר בתגובה כי "אירועי 7 באוקטובר היו חסרי תקדים בהיקפם ובעוצמתם, וחצו את תרחישי הייחוס שעל בסיסם נערכה מערכת הבריאות לאורך השנים", וכי "בפועל לא נרשם מחסור במנות דם שפגע במענה הרפואי או בהצלת חיי אדם". המשרד הוסיף כי מאז ראשית המלחמה הוקמו כ-5,200 מיטות ממוגנות נוספות בהשקעה של למעלה מ-600 מיליון שקל, ושיעור המיטות הממוגנות עומד כיום על כ-64% לאחר שמספרן הוכפל. לצמצום מלא של הפערים נדרש תקציב של כ-4.8 מיליארד שקלים. מערכת שליטה מרכזית ממוחשבת לניהול מלאי הדם "נמצאת בשלבי הקמה מתקדמים", ובמקביל נבחנות יכולות שינוע באמצעות רחפנים. מד"א מסר אף הוא כי בשום שלב לא נוצר מצב בו פצוע לא קיבל מנת דם שנדרשה להצלת חייו, וכי מתוך אלפי מוצרי הדם שסופקו, זמן האספקה של שני משלוחים בלבד עמד על כשלוש שעות.

המבקר לא מסתפק בביקורת בדיעבד וקובע כי "על ראש הממשלה ושר הביטחון לבחון היטב את הדוח ולתקן את הליקויים". הוא ממליץ לקבינט לבחון את המלצות ועדת נגל מינואר 2025, לרבות הקמת מנהלת "כחול לבן" לחיזוק הייצור הביטחוני, וקורא לרמטכ"ל, לסגנו ולמנכ"ל משרד הביטחון לקבוע היקף תקציב שיאפשר, גם בשגרה, לרכוש מלאי חומרי גלם ורכיבים שזמן אספקתם ארוך. נכון לאוגוסט 2025, המל"ל טרם פרסם את המלצותיו בנושא, ומיפוי כולל של צרכי ייצור הנשק של ישראל עדיין לא הושלם. לגבי הרבשצ"ים, המבקר ממליץ כי משרד הביטחון יבחן שוב, בשיתוף האוצר, את שינוי מתכונת העסקתם כאזרחים עובדי צה"ל תוך מתן עדיפות ליישובים בסיכון גבוה, וככל שלא יגיעו להסכמה - ייגש לבורר מנכ"ל משרד ראש הממשלה להכריע. קביעה זו משקפת אי-אמון מוחלט ביכולת הגופים להסדיר את הנושא בינם לבין עצמם. הדוח מזכיר כי הממצאים הנוכחיים כבר עלו בביקורות קודמות, "מה שמעיד על אי-תיקון ליקויים, אי-יישום המלצות ואי-הפקת לקחים הנדרשים במערכת הביטחון". ממצאי הדוח מצטרפים לדוח שפורסם בינואר 2026, שבו נקבע כי 56% ממיטות האשפוז בישראל אינן ממוגנות, לצד 61% מחדרי הניתוח ו-64% ממחלקות לרפואה דחופה. בשני הדוחות קובע אנגלמן כי "רצף האירועים מצביע על צורך בהפקת לקחים מאירועי 7 באוקטובר ובתיקון הפערים". על פי ההערכות, פרויקטים שכבר תוקצבו צפויים להעלות את שיעור המיטות הממוגנות לכ-70% בשנים הקרובות, אולם פתרון מלא לפערי המיגון בבתי החולים הסמוכים לגבול עדיין אינו בהישג יד.

ממצאי הדוח צפויים להאיץ את הדיון הציבורי והפרלמנטרי סביב תקצוב מערכת הביטחון ועצמאות הייצור המקומי, בעיקר לאור המלחמה המתמשכת ומגבלות הרכש שהוטלו על ישראל על ידי מדינות שונות. משרד הבריאות הודיע כי ימשיך לפעול לחיזוק המוכנות הלאומית, לשיפור יכולות הבקרה בזמן אמת ולהבטחת רציפות תפקודית של משק הדם בכל תרחיש חירום.